di Renzo Cavadi*
1. Introduzione.
La progressiva digitalizzazione della Pubblica Amministrazione all’interno dei procedimenti amministrativi, costituisce una delle più rilevanti trasformazioni dell’amministrazione contemporanea e dello Stato amministrativo.
Nell’era avanzata dell’intelligenza artificiale infatti, l’impiego massiccio del linguaggio algoritmico e l’utilizzo di piattaforme automatizzate nei processi decisionali (machine learining) degli enti pubblici, sta determinando una profonda rivoluzione copernicana degli assiomi in cui il diritto pubblico viene esercitato, controllato e responsabilizzato[1]. Le ricadute più evidenti di tale metamorfosi informatica all’interno dei pubblici uffici, si ripercuotono nello stravolgimento dei paradigmi tradizionali della responsabilità amministrativa e parallelamente del controllo contabile.
Se in una prima fase infatti, l’informatizzazione pubblica aveva prevalentemente finalità di interscambio documentale, di accelerazione, efficienza e semplificazione amministrativa, l’utilizzo delle tecnologie digitali oggi, ha gradualmente superato la dimensione puramente erogativa o strumentale di gestione dei dati, assumendo una funzione sempre più decisiva anche in termini di efficienza, a tutto vantaggio nell’organizzazione dell’azione amministrativa [2].
Di fatto il progresso digitale, non si limita più a rappresentare un inevitabile e fisiologico fenomeno di innovazione tecnologica dell’apparato burocratico della Pubblica Amministrazione, ma impatta direttamente sull’esito della decisione adottata dai pubblici poteri, sui meccanismi di imputazione soggettiva della stessa e sui criteri di attribuzione del danno[3]. In sostanza l’informatizzazione avanzata della Pubblica Amministrazione si eleva a vero e proprio momento volitivo, in grado di conformare posizioni giuridiche soggettive di interesse legittimo e diritto soggettivo.
Orbene, se sul versante del diritto processuale e sostanziale amministrativo, la dogmatica si è a lungo interrogata sulla compatibilità tra l’uso dei codici algoritmici e i principi di trasparenza, motivazione (explicability) e contestabilità della decisione, l’impatto di tale rivoluzione tecnologica sulla dimensione economico-finanziaria dell’ente pubblico, apre altrettanti scenari del tutto inesplorati sul piano della responsabilità amministrativo-erariale.
In tale contesto di complessa metamorfosi e di profondo cambiamento delle modalità di esplicazione della funzione pubblica, l’evoluzione tecnologica pone interrogativi centrali per la funzione giurisdizionale della Corte dei Conti. Segnatamente: a) chi risponde dell’errore algoritmico? b) in che misura la tradizionale categoria della colpa grave (anche alla luce delle limitazioni imposte dalla riforma della legge Foti), è ancora idonea a fondare la responsabilità amministrativa dentro sistemi decisionali caratterizzati da opacità computazionale, automazione e frammentazione organizzativa?; c) il sindacato contabile è destinato inevitabilmente a spostarsi dalla condotta individuale del funzionario alla valutazione dell’affidabilità dell’architettura organizzativa e tecnologica dell’amministrazione?
I citati interrogativi (cui si tenterà di dare una risposta), nascono dal fatto che la crescente automazione della decisione amministrativa può errare, producendo non solo l’illegittimità del provvedimento e la conseguente soccombenza giudiziale dell’amministrazione con condanna alle spese, ma anche e sovente un detrimento patrimoniale diretto per le casse pubbliche[4].
In questo scenario di difficile interpretazione, la giurisdizione della Corte dei Conti, radicata nel comma 2 dell’art. 103 Cost., si trova di fronte a una cesura epistemologica, dove si rischia di alterare i presupposti teorici della responsabilità amministrativo-erariale, tradizionalmente costruita attorno alla colpa grave del soggetto agente funzionario-dirigente pubblico[5]. Tale forma di responsabilità infatti, presuppone ontologicamente un modello decisionale antropocentrico, fondato sulla governabilità rectius sulla dominabilità soggettiva della condotta e sulla riconducibilità causale dell’evento dannoso all’agente pubblico.
In tal senso, l’introduzione di sistemi automatizzati tende invece inevitabilmente a frammentare e disgregare il processo decisionale tra amministrazione, sviluppatori del software, responsabili del trattamento dei dati e strutture organizzative di supervisione. Ne deriva una progressiva crisi del paradigma tradizionale della responsabilità individuale[6].
L’indagine acquisisce ulteriore e impellente attualità alla luce della recente approvazione della legge 7 gennaio 2026, n. 1 (cd. Riforma Foti), la quale ha novellato in modo incisivo lo statuto della responsabilità amministrativo-erariale. E’ notorio che la tipizzazione e il restrittivo ridimensionamento del concetto di colpa grave, l’introduzione di un tetto massimo al risarcimento e il potenziamento delle funzioni consultive e di controllo preventivo della Corte dei conti, il legislatore del 2026 ha inteso contenere il fenomeno della cd. “burocrazia difensiva”.
Ora senza addentrarci su tale novità legislativa che meriterebbe certamente una vasta trattazione vista la complessità dell’argomento, ai fini della nostra trattazione, resta tuttavia da chiarire se la nuova cornice normativa, sia idonea ad arginare una nuova e latente patologia istituzionale e cioè la c.d. “burocrazia difensiva tecnologica”, intesa come il rifiuto acritico di innovare i processi decisionali o per converso, quale supina ed esonerativa automazione di decisioni complesse, al fine di declinare ogni responsabilità personale.
Ciò premesso, delineate in breve le coordinate introduttive di tale fenomeno in essere, il presente contributo intende sostenere che l’amministrazione algoritmica sta determinando una trasformazione strutturale della responsabilità amministrativo-erariale: il sindacato della Corte dei Conti infatti, tende progressivamente a spostarsi dalla valutazione della condotta individuale del soggetto pubblico alla verifica dell’affidabilità organizzativa e tecnologica dell’amministrazione digitale[7].
2. L’opacità della decisione automatizzata e i rischi dell’amministrazione algoritmica tra digitalizzazione e potere pubblico.
La digitalizzazione avanzata della Pubblica Amministrazione trova oggi fondamento nel principio costituzionale di buon andamento ai sensi del comma 2 ex art. 97 Cost. [8], nel principio europeo di amministrazione digitale e nelle politiche di e-government promosse dall’Unione europea[9].
Ciò posto, per affrontare il tema oggetto della presente indagine, occorre anzitutto muovere dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato che nelle famose sentenze del 2019, qualifica l’algoritmo impiegato dalla Pubblica Amministrazione non già come un mero fatto informatico, bensì come un vero e proprio atto amministrativo generale, recepito e tradotto in linguaggio informatico[10]. La nozione di amministrazione algoritmica descrive l’utilizzo di sistemi automatizzati nei procedimenti pubblici, attraverso strumenti capaci di elaborare dati, formulare valutazioni predittive e contribuire alla formazione della decisione amministrativa [11].
Di fatto dunque la decisione amministrativa, storicamente fondata sulla centralità dell’apparato burocratico e della discrezionalità umana, viene progressivamente integrata (e talvolta sostituita) da modelli predittivi, sistemi di machine learning e complesse procedure informatizzate.
Tuttavia, la crescente sofisticazione dei sistemi decisionali automatizzati pone problemi inediti sul piano della responsabilità. L’opacità algoritmica, la non immediata intelligibilità dei processi computazionali adottati e l’autonomia progressiva dei sistemi di apprendimento automatico, tendono infatti a indebolire il tradizionale rapporto tra agente pubblico e decisione amministrativa.
La trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione determina inevitabili ricadute problematiche non soltanto sul piano tecnologico, ma anche eminentemente costituzionale, poiché incide sulla struttura stessa della legalità amministrativa[12].
La giurisprudenza amministrativa italiana dal canto suo, ha progressivamente riconosciuto la legittimità dell’utilizzo di algoritmi all’interno della funzione amministrativa, purchè se ne faccia un uso corretto e non contra legem.
In particolare, i giudici di Palazzo Spada, attraverso la prima e storica sentenza n. 2270 dell’8 aprile 2019, hanno affermato che l’algoritmo costituisce un modulo procedimentale amministrativo soggetto ai principi di trasparenza, conoscibilità, motivazione e sindacabilità giurisdizionale. Nella nota decisione il Consiglio di Stato, ha chiarito che “la regola tecnica che governa ciascun algoritmo resta una regola amministrativa generale” e che l’algoritmo amministrativo non possa configurarsi quale “atto politico tecnologico” sottratto al controllo giurisdizionale, ma debba restare pienamente assoggettato ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione.
La pronuncia rappresenta uno snodo fondamentale nella costruzione del principio di motivazione e trasparenza algoritmica [13].
Successivamente sempre il Consiglio di Stato, attraverso la seconda e altrettanto nota pronunzia n. 8472 del 13 dicembre 2019, ha ulteriormente precisato che il ricorso a sistemi automatizzati non può comprimere il diritto di difesa e deve rispettare il principio di non discriminazione. Inoltre i giudici amministrativi, hanno rafforzato il concetto espresso nella decisione precedente e cioe’ che “deve essere garantito il controllo giurisdizionale sull’esercizio del potere amministrativo”.
3. L’evoluzione del diritto europeo in tema di automazione amministrativa. Tracciata la strada verso il contenimento dei rischi e la c.d. accountability delle amministrazioni pubbliche.
Le coordinate dettate dai giudici di Palazzo Spada, hanno trovato sponda all’interno del diritto unoniale, nel presupposto oramai assodato che la decisione finale, deve sempre potersi ascrivere a una valutazione umana consapevole, capace di validare, disattendere o correggere l’impostazione fornita dal software. In sostanza deve imporsi come regola imprescindibile, la presenza della c.d. “riserva di umanità” (human-in-the-loop) all’interno dell’amministrazione algoritmica.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha progressivamente valorizzato i principi di explainability e accountability organizzativa delle decisioni automatizzate[14], soprattutto alla luce dell’art. 22 del Regolamento UE n. 679/2016 (GDPR) [15].
Altro tassello importante in materia è dato dal recente e famoso regolamento europeo sull’intelligenza artificiale n. 1689 del 13 giugno 2024 (c.d. AI Act) il quale, negli articoli 8-15, contribuisce infatti a trasformare ulteriormente i criteri di responsabilità pubblica e introduce in tal senso una disciplina fondata sui seguenti criteri: a) classificazione dei sistemi ad alto rischio; b) gestione preventiva del rischio; c) tracciabilità delle decisioni; d) supervisione umana e in ultimo sulla verificabilità delle decisioni automatizzate[16]. Le amministrazioni pubbliche del resto, rientrano frequentemente tra gli utilizzatori di sistemi ad alto rischio, soprattutto nei servizi pubblici, nelle procedure selettive, nella gestione delle prestazioni sociali e non ultimo nei sistemi di sicurezza e controllo[17].
L’AI Act secondo una nuova logica di accountability, segna dunque un profondo passaggio da una responsabilità di tipo repressivo individuale a una responsabilità preventiva organizzativa[18].
La violazione degli obblighi organizzativi di controllo e monitoraggio potrebbe costituire il presupposto di nuove forme di responsabilità amministrativo-erariale fondate non tanto sull’errore finale della decisione, quanto sulla carenza di governance, sull’assenza di controlli e sulla mancata verifica dell’affidabilità tecnologica[19].
4. La crisi della colpa grave nell’amministrazione automatizzata tra affidamento tecnologico e frammentazione della decisione pubblica: verso la trasformazione dell’imputazione soggettiva.
Le doverose premesse analizzate fino adesso, ci permettono di spostare l’oggetto dell’attenzione sulle possibili conseguenze in tema responsabilità amministrativo-erariale.
Ricordiamo che nel sistema italiano essa, si è storicamente sviluppata come responsabilità soggettiva e personale del funzionario pubblico, nonchè per il rapporto diretto tra condotta e danno, quest’ultimo arrecato all’erario con dolo e soprattutto con colpa grave [20]. La centralità della colpa grave costituisce dunque, uno dei principali elementi distintivi e peculiari della giurisdizione contabile presente nel nostro ordinamento[21].
Tale criterio selettivo, è stato elaborato per evitare fenomeni di amministrazione difensiva, per limitare l’eccessiva esposizione del funzionario pubblico e per preservare l’efficienza amministrativa. La giurisprudenza della Corte dei Conti in più occasioni ha costantemente definito la colpa grave quale “macroscopica violazione dei doveri di servizio” ovvero “grave scostamento dai canoni di diligenza richiesti al funzionario pubblico”[22].
Tuttavia, il paradigma del modello attuale della responsabilità amministrativo-erariale, presuppone la piena dominabilità soggettiva della decisione amministrativa, la prevedibilità dell’evento e la riconducibilità causale dell’evento dannoso alla condotta del singolo agente. Ecco perché la Corte dei Conti ha più volte evidenziato che la responsabilità amministrativa non può mai trasformarsi in responsabilità oggettiva o da posizione amministrativa[23].
Ebbene proprio l’amministrazione algoritmica-automatizzata, sembra andare proprio verso tale direzione non contemplata dal sindacato contabile per come lo conosciamo, alterando profondamente lo schema teorico e tradizionale delle coordinate della classica responsabilità amministrativo-erariale[24]. Se è vero infatti che nei processi automatizzati, la decisione finale risulta infatti distribuita tra più soggetti (progettisti del sistema, fornitori tecnologici, amministrazione utilizzatrice, responsabili del procedimento e strutture organizzative di controllo), è altrettanto vero che tale frammentazione della responsabilità decisionale, rende problematica “la comprensione” e l’applicazione della categoria tradizionale della colpa grave[25].
In tale contesto del resto il funzionario pubblico, non può che limitarsi a recepire output generati da piattaforme algoritmiche percepite come tecnicamente affidabili. Il rapporto psicologico con l’evento dannoso, risulta dunque mediato dall’affidamento tecnologico, con conseguente attenuazione dell’elemento soggettivo della responsabilità[26].
Se a questo aggiungiamo che la possibile e rischiosa deresponsabilizzazione soggettiva dell’agente pubblico, appare ulteriormente accentuata dalla complessità tecnica dei sistemi di intelligenza artificiale collegata alla frammentazione organizzativa della decisione[27], si comprendere bene come tali presupposti di base, determinano così una progressiva traslazione assiologica della responsabilità amministrativo-erariale: dalla colpa individuale si viaggia, e lo si vedrà più avanti nel corso della trattazione, verso una colpa ancorata alla gestione organizzativa del rischio tecnologico[28].
5. Il nuovo volto dell’elemento soggettivo nel prisma della legge n. 1/2026: il perimetro della colpa grave tra errore di programmazione, omesso controllo ed “effetto di raffreddamento”.
L’inquadramento dell’errore algoritmico, trova un inevitabile elemento di rottura nella legge 7 gennaio 2026, n. 1 (Riforma Foti) recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonchè delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale”, la quale ridefinisce le coordinate fondamentali dell’elemento soggettivo e della quantificazione del danno erariale. La riforma del nostro legislatore nasce ancora una volta dall’esigenza dichiarata di superare la paralisi dell’azione burocratica dei pubblici uffici, ma finisce per proiettare molte ombre e poche luci sul processo di transizione digitale della Pubblica Amministrazione ed in particolare sull’amministrazione automatizzata.
6.1 La ridefinizione della colpa grave e il problema del travisamento del fatto tecnologico.
La legge n. 1 del 2026 ha tipizzato la colpa grave, restringendone il campo applicativo alle sole ipotesi di “eccesso di potere per evidente e manifesta violazione di legge” e “scostamento macroscopico dalle regole dell’arte o dai canoni di diligenza minima professionale”, con espressa esclusione di ogni rilevanza della semplice violazione di norme di interpretazione opinabile [29].
Ebben applicata al contesto algoritmico, tale perimetrazione pone delicati problemi applicativi.
Una prima criticità concerne l’eventuale errore sui dati di addestramento. Se il sistema algoritmico produce una decisione erariale dannosa a causa di un bias insito nel dataset, l’agente pubblico che ha adottato l’atto incorre in colpa grave solo laddove l’errore fosse “macroscopicamente percepibile” secondo la normale diligenza media. Se l’anomalia è celata nell’architettura profonda del codice (deep learning), la condotta dell’operatore rimane scudata dalla nuova formulazione normativa, mancando la connotazione di scostamento inescusabile dai doveri d’ufficio.
Un secondo aspetto delicato da considerare è legato al dovere di conformità a linee guida e standard tecnici. La riforma Foti stabilisce una presunzione di assenza di colpa grave per il funzionario che si sia conformato a pareri, circolari o linee guida ufficiali. Pertanto, l’adozione di un sistema di intelligenza artificiale sviluppato e validato in conformità agli standard indicati da Agid costituisce un “porto sicuro” idoneo ad escludere la colpa grave in capo ai dirigenti amministrativi che ne hanno disposto l’impiego, trasferendo la potenziale responsabilità amministrativo- erariale sul solo soggetto privato realizzatore, per via sanzionatoria o risarcitoria nei limiti dell’inadempimento contrattuale.
6.2 Tetto risarcitorio, assicurazione obbligatoria ed effetto di raffreddamento
Tra le novità di maggior impatto della legge n. 1 del 2026 figurano due aspetti da tenere in considerazione vale a dire: a) l’introduzione di un limite massimo al debito risarcitorio condannabile a titolo di colpa grave (parametrato a un multiplo della retribuzione annua o ad una percentuale contenuta del danno accertato); b) l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di stipulare polizze assicurative per colpa grave, a copertura del personale apicale e dei responsabili dei procedimenti complessi.
Tale assetto determinato dal legislatore mira, e lo si è detto in precedenza, a disinnescare o per lo meno a mitigare la cd. paura della firma. Naturalmente nel contesto dell’innovazione tecnologica legata all’amministrazione automatizzata, l’effetto è duplice.
Da un lato, il limite risarcitorio e la copertura assicurativa possono incentivare i vertici dell’amministrazione a sperimentare modelli decisionali automatizzati, senza il terrore di essere esposti a devastanti azioni di rivalsa erariale per potenziali errori di sistema imprevedibili e non governabili. Dall’altro, si insinua il rischio di una sorta di “azzardo morale”, se è vero che la deresponsabilizzazione nei confronti del rischio tecnologico, potrebbe indurre le amministrazioni ad adagiarsi sulle risposte fornite dagli algoritmi, trasformando la “riserva di umanità” in un adempimento meramente formale ed esonerativo da colpa.
6. Le coordinate del nuovo danno erariale legate al rischio algoritmico e lo spostamento del cuore della responsabilità amministrativa sul terreno della governance del rischio tecnologico.
La metamorfosi della responsabilità amministrativo-contabile tocca a cascata un aspetto conseguenziale.
L’utilizzo di sistemi automatizzati all’interno della Pubblica Amministrazione introduce infatti fattispecie di danno erariale di nuovo conio, potenzialmente riscontrabili in molti settori dell’ordinamento[30]. Quest’ultimo può derivare da errori predittivi, da bias algoritmici, da procedure automatizzate illegittime etc.
Se il danno erariale diretto potrebbe essere integrato ipoteticamente dall’erogazione economica effettuata dall’ufficio per un provvedimento automatizzato sbagliato, quello indiretto tenderebbe a configurarsi invece, in caso di esborso di risorse pubbliche sostenuto dall’amministrazione per risarcire in sede civilistica, il danno subìto dal terzo per effetto del provvedimento algoritmico[31].
E’ evidente che in tali situazioni, il danno subito dall’amministrazione assume una connotazione sistemica e seriale al punto che determina la torsione stessa del concetto stesso di casualità amministrativa e della colpa annessa. Nell’amministrazione algoritmica le conseguenze del danno erariale non discendono necessariamente da una condotta lesiva diretta dolosa (o gravemente colposa) del singolo funzionario, bensì dall’inadeguatezza strutturale dell’assetto organizzativo-tecnologico dell’amministrazione[32].
La responsabilità amministrativo-erariale tende così a spostarsi dalla decisione individuale al terreno della “governance del rischio tecnologico”. Parte della dottrina ha evidenziato come l’automazione amministrativa produca una “spersonalizzazione della decisione pubblica”, con conseguente crisi delle categorie tradizionali dell’imputazione soggettiva[33].
Assume allora rilievo semmai la nozione di rischio algoritmico pubblico[34], inteso quale rischio sistemico derivante dall’utilizzo di possibili sistemi automatizzati opachi [35], dall’assenza di supervisione umana, dalla mancata validazione dei modelli predittivi e infine dalla scarsa qualità dei dati utilizzati. In questa prospettiva, la responsabilità della Pubblica Amministrazione tende a configurarsi come responsabilità da deficit organizzativo[36].
7. La possibile emersione di una “colpa organizzativa digitale” all’interno della Pubblica Amministrazione.
La nuova forma di controllo contabile consente di ipotizzare l’emersione di una nuova categoria dogmatica-teorica e cioè “la colpa organizzativa digitale della Pubblica Amministrazione” [37].
Tale figura, si configura quale responsabilità dell’amministrazione derivante: a) dall’inadeguata progettazione dei sistemi automatizzati; b) dall’assenza di adeguati controlli; c) dalla mancata supervisione umana; d) dall’omessa valutazione del rischio tecnologico. La colpa organizzativa digitale non coincide con la tradizionale colpa grave individuale conosciuta, poiché non richiede necessariamente una macroscopica violazione soggettiva, ma si fonda chiaramente sull’inadeguatezza strutturale dell’organizzazione pubblica.
L’oggetto del giudizio contabile tende così a mutare dalla condotta del soggetto agente, alla resilienza organizzativa dell’amministrazione algoritmica[38].
Si tratta di una trasformazione fisiologicamente coerente con l’evoluzione contemporanea delle responsabilità pubbliche indirizzate sempre più verso modelli sistemici, preventivi e organizzativi di un’amministrazione definibile 4.0.
8. Il danno all’immagine dell’amministrazione e la lesione della reputazione digitale nell’era dell’opacità dell’amministrazione automatizzata.
Nel quadro della responsabilità amministrativo-erariale derivante dall’uso di tecnologie emergenti, un profilo di crescente rilevanza specialistica è rappresentato dalla risarcibilità del danno all’immagine dell’amministrazione, declinato nella sua accezione moderna di lesione della “reputazione digitale”.
L’art. 17, comma 30, del D.L. n. 78/2009 (convertito con L. n. 102/2009) ha tradizionalmente ristretto l’azione di danno all’immagine alle sole fattispecie in cui sia intervenuta una sentenza penale irrevocabile di condanna per reati contro la Pubblica Amministrazione.
Tuttavia, l’emersione delle decisioni automatizzate ad ampio impatto sociale potrebbe imporre un ripensamento delle tradizionali categorie del danno immateriale patito dall’ente pubblico[39]. Quando un algoritmo pubblico in particolari contesti di primaria importanza, genera esiti sistematicamente distorti o discriminatori[40], il clamore mediatico e il disvalore sociale derivanti dalla divulgazione della fallacia tecnologica, potrebbero arrecare un grave nocumento al prestigio e all’affidamento dei cittadini nelle istituzioni.
Può tornale utile a questo punto la ben distinzione netta tra danno all’immagine diretto e danno patrimoniale indiretto.
Se il danno all’immagine in senso stretto (derivante da reato), è legato alla condotta infedele del singolo operatore umano che abbia alterato dolosamente l’algoritmo per favorire terzi, il danno per perdita di reputazione e credibilità istituzionale (danno patrimoniale indiretto), troverebbe spazio negli eventuali costi finanziari diretti che l’amministrazione deve sostenere per ripristinare la fiducia pubblica, procedere alla bonifica dei sistemi informatici riorganizzando la struttura di data governance, ed eventualmente risarcire in sede civile le vittime di discriminazioni algoritmiche di massa.
In quest’ultimo caso, l’azionabilità dinanzi al giudice contabile non trova ostacolo nei limiti del D.L. n. 78/2009, in quanto la pretesa della Procura erariale si fonda sul recupero di somme finanziarie effettivamente uscite dal bilancio dell’ente, per porre rimedio all’incapacità organizzativa dei vertici amministrativi nella gestione del rischio tecnologico.
9. La trasformazione del sindacato della Corte dei Conti: verso l’audit algoritmico. Dal controllo dell’atto al controllo dell’ecosistema decisionale.
Il quadro normativo descritto fino adesso, incide inevitabilmente sul ruolo di controllo della Corte dei Conti.
La giurisdizione contabile, tradizionalmente centrata sull’accertamento antropocentrico della responsabilità personale del funzionario, tende progressivamente a evolvere verso modelli integrati di controllo sull’affidabilità sistemica dell’amministrazione digitale[41].
Il sindacato contabile appare destinato ad assumere caratteristiche assimilabili a un audit algoritmico pubblico, volto a verificare la conformità dei sistemi automatizzati, l’adeguatezza dei controlli interni, la sostenibilità organizzativa dell’assetto digitale e non ultimo la correttezza delle procedure di validazione algoritmica[42]. Si assiste pertanto, a una trasformazione costituzionale della funzione contabile dal controllo dell’atto al controllo integrato dell’ecosistema decisionale[43].
La Corte dei Conti, diviene progressivamente garante non solo dell’affidabilità finanziaria, ma in chiave moderna della sostenibilità organizzativa e della sicurezza tecnologica dell’azione pubblica[44].
10. Considerazioni conclusive: verso un modello d’imputazione integrato e multilivello.
L’analisi svolta, evidenzia come il rapporto tra algoritmi pubblici e responsabilità amministrativo-erariale, stia attraversando un momento di profonda rivisitazione dogmatica e di trasformazione legislativa.
La diffusione dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione, attraverso il diffondersi dei moderni meccanismi di imputazione della decisione pubblica automatizzata, indebolisce e mette in crisi la centralità della colpa grave individuale, accentua la dimensione organizzativa della responsabilità, e soprattutto sposta il baricentro del sindacato contabile verso forme di controllo sistemico dell’affidabilità tecnologica. La visione classica della responsabilità amministrativo-erariale, fondata su una colpa individuale e ancorata a responsabilità da violazione di doveri d’ufficio, col tempo potrebbe apparire palesemente inadeguata a governare i fenomeni complessi di trasformazione digitale amministrativa.
L’ingresso della recente Riforma Foti, se da un lato offre un solido scudo protettivo ai funzionari pubblici per mezzo del ridimensionamento della colpa grave e del tetto al risarcimento, dall’altro rischia di creare zone grigie, ove il danno tecnologico da amministrazione automatizzata, rischia di rimanere privo di ristoro e privo di una chiara imputabilità.
Per evitare che l’automazione dell’amministrazione pubblica si traduca in un’area di irresponsabilità erariale, occorre saper cogliere il vento di cambiamento e riflettere su che tipo di strada abbia preso quella complessa evoluzione informatica, costruita su un modello d’imputazione integrato e multilivello che caratterizza oggi l’azione dei pubblici uffici. Il centro di gravità della responsabilità amministrativo-erariale infatti, deve spostare il proprio baricentro e il raggio di azione dalla punizione del singolo operatore esecutore, alla valutazione delle scelte d’impostazione e di conformità legale compiute nelle fasi di procurement e collaudo della macchina amministrativa.
Il principio dell’human-in-the-loop non deve risolversi in una finzione di stile o in una mera sottoscrizione formale del provvedimento amministrativo. Il giudice contabile dovrà sempre più valutare la “sostanza dell’intervento umano”, sanzionando le condotte di mera delega acritica alla macchina a titolo di grave negligenza.
La valutazione del danno erariale dunque, deve dialogare costantemente con le categorie europee di mitigazione del rischio, considerando il rispetto delle prescrizioni sulla trasparenza, sulla qualità dei dati e sulla tracciabilità dei processi informatici sancite dall’AI ACT, quale parametro fondamentale di diligenza del pubblico dipendente.
In tale scenario complesso e in continua evoluzione, la Corte dei Conti non è più soltanto giudice del danno, ma appare destinata a svolgere nel prossimo futuro una funzione sempre più delicata e centrale, quale baluardo costituzionale della sostenibilità organizzativa dell’azione pubblica e in chiave moderna dell’affidabilità sistemica dell’amministrazione digitale.
———————————
* Funzionario Avvocato in servizio presso il Ministero dell’Istruzione e del Merito – Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia – Ambito territoriale di Palermo.
Le considerazioni espresse nel presente lavoro sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non impegnano in alcun modo l’Amministrazione di appartenenza.
[1] M. Macchia, (a cura di) “Il presente dell’amministrazione algoritmica. Una ricerca sul campo”, Torino, 2026.
[2] Sul punto ma senza pretesa di esaustività, sia consentito rinviare a R. Cavadi, “Gli effetti dell’amministrazione algoritmica nei procedimenti automatizzati: quali vantaggi per gli Enti pubblici?” in LentePubblica.it, 1, 2025.
[3] M. DELGADO, “La Riforma dell’Amministrazione digitale: un’opportunità per ripensare la pubblica amministrazione”, in (a cura di) S. Civitarese Matteucci, L. Torchia, in L. Ferrara, D. Sorace (a cura di), A 150 anni dall’unificazione amministrativa italiana. Studi, vol. IV, Firenze, 2016, 133 ss. L’Autore nell’osservare come la tecnologizzazione dell’organizzazione e dei procedimenti nella macchina amministrativa abbia determinato un cambio di prospettiva nella concezione delle relazioni che la stessa intrattiene con gli amministrati, rileva che “L’amministrazione nata con la Rivoluzione francese sta lasciando il posto a un’amministrazione frutto della vera Rivoluzione tecnologica”. F. Conte., La trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione: il processo di transizione verso l’amministrazione algoritmica, in Federalismi.it, 11, 2023, 18.
[4] Si pensi all’erronea quantificazione o all’attribuzione indebita di erogazioni pubbliche e contributi finanziati nell’ambito del PNRR, all’alterazione di graduatorie di concorso o di procedure d’affidamento di contratti pubblici, ovvero al fallimento sistemico di piattaforme digitali acquisite dall’amministrazione tramite contratti di procurement privi delle necessarie garanzie funzionali.
[5] Coglie questo cambiamento N.M. Tritto, “Il danno erariale da intelligenza artificiale”, in Federalismi.it, 7, 2024, 293 ss.
[6] In tema si veda P. Evangelista, “Intelligenza artificiale e responsabilità amministrativo-contabile”, in Quaderni della Rivista della Corte dei Conti,2,2024, 139 ss.
[7] A. Ciafardoni, “La responsabilità della Pubblica Amministrazione nel governo digitale del territorio tra limiti costituzionali e garanzie procedimentali”, in Rivista di Diritto ed Economia dei Comuni, 1, 2026, 42 ss.
[8] Il comma 2 dell’articolo 97 della Cost. afferma che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”.
[9] A. Saporito “Verso una nuova Amministrazione digitale”, in Rivista Giuridica Ambiente Diritto.it, 2,2023.
[10] Ci si riferisce alle fondamentali decisioni adottate dai giudici di Palazzo Spada (Cons. Stato, Sez. VI, 8 aprile 2019, n. 2270 e Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472). Il Collegio amministrativo in particolare nella prima delle due sentenze, non sembra a priori abbracciare un giudizio negativo sull’avvento del linguaggio algoritmico all’interno degli uffici della Pubblica Amministrazione. I giudici amministrativi tendono a incoraggiare l’utilizzo di procedure automatizzate, osservando che ciò è “conforme ai canoni di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa (art. 1 l. 241/90), i quali, secondo il principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa, impongono all’Amministrazione il conseguimento dei propri fini con il minor dispendio di mezzi e risorse e attraverso lo snellimento e l’accelerazione dell’iter procedimentale”. In questa direzione secondo S. Cimini, “La responsabilità civile e amministrativa di fronte alle sfide dell’intelligenza artificiale”, in Rivista interdisciplinare sul diritto delle amministrazioni pubbliche, 1,2026, 64, “si può richiamare anche l’art. 3-bis della legge n. 241 del 1990, il quale dispone che per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici inclusi: strumenti da ritenersi secondo il legislatore, basati anche sull’intelligenza artificiale”. Per un’analisi che abbraccia le sentenze dei giudici di Palazzo Spada, si veda per tutti R. Ferrara, “Il giudice amministrativo e gli algoritmi. Note estemporanee a margine di un dibattito giurisprudenziale”, in Dir. Amm., 4, 2019, 773-792.
[11] In tema cfr. G Avanzini, “Decisioni amministrative e algoritmi informatici. Predeterminazione, analisi predittiva e nuove forme di intelligibilità”, Napoli, 2019; A. Guarriello, “La decisione amministrativa algoritmica: profili giuridici, dottrinali, e applicazioni pratiche”, in camminodiritto.it 2,2026.
[12] Sul rapporto tra legalità e attività amministrativa automatizzata cfr. F. Nassuato, “Legalità algoritmica nell’azione amministrativa e regime dei vizi procedimentali”, in Rivista interdisciplinare sul diritto delle amministrazioni pubbliche, 11,2022, 150-202. Per una panoramica giurisprudenziale sul nuovo concetto di legalità algoritmica nel settore dei pubblici poteri si veda per tutti, “La legalità algoritmica nella giurisprudenza amministrativa”, in Il diritto dell’economia, 3,2020,229 ss.
[13] Per quanto concerne le problematiche legate al tema della motivazione degli atti amministrativi di natura informatica, cfr. A. Masucci, “L’atto amministrativo informatico. Primi lineamenti di una ricostruzione”, Napoli, 1993, 100. Con particolare riferimento al tema della motivazione degli atti amministrativi frutto di decisione algoritmica si legga R. Cavadi, “La tenuta della motivazione nei provvedimenti amministrativi automatizzati: il problema della decifrazione decisionale della procedura algoritmica” in LentePubblica.it, 11, 2024. In giur. è interessante annotare quanto espresso dal TAR Campania, sez. VII, 14 novembre 2022, n. 7003 dove il Collegio Amministrativo, evidenzia che “Il ricorso all’algoritmo all’interno del procedimento amministrativo, non può mai comportare un abbassamento del livello delle tutele procedimentali e in particolare dell’obbligo di motivazione del provvedimento ex art. 3 l. 241 del 1990, il quale, al contrario, in questi casi appare rafforzato”. In relazione alle problematiche legate alla possibile opacità e quindi all’alterazione del principio della trasparenza dell’attività amministrativa algoritmica cfr. L. Martucci, “Il fragile equilibrio tra l’intelligenza artificiale e la trasparenza nelle decisioni amministrative”, in amministrativamente.it, 1,2025,12; A. Tronci, “Le nuove frontiere della trasparenza nell’amministrazione algoritmica”, in Federalismi.it, 9,2025, 167-141.
[14] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 7 dicembre 2023, causa C-634/1 (Schufa Holding).
[15] L’art. 22 GDPR cosi afferma al punto 1: “L’interessato ha il diritto di non essere sottoposto a una decisione basata unicamente sul trattamento automatizzato, compresa la profilazione, che produca effetti giuridici che lo riguardano o che incida in modo analogo significativamente sulla sua persona. Il successivo comma 2 così dispone: “Il paragrafo 1 non si applica nel caso in cui la decisione: a) sia necessaria per la conclusione o l’esecuzione di un contratto tra l’interessato e un titolare del trattamento; b) sia autorizzata dal diritto dell’Unione o dello Stato membro cui è soggetto il titolare del trattamento, che precisa altresì misure adeguate a tutela dei diritti, delle libertà e dei legittimi interessi dell’interessato; c) si basi sul consenso esplicito dell’interessato Infine il comma 3 così dispone: “ Nei casi di cui al paragrafo 2, lettere a) e c), il titolare del trattamento attua misure appropriate per tutelare i diritti, le libertà e i legittimi interessi dell’interessato, almeno il diritto di ottenere l’intervento umano da parte del titolare del trattamento, di esprimere la propria opinione e di contestare la decisione”.
[16] Sulla questione dei rischi cfr. V. D’Antino, “L’approccio basato sul rischio nell’AI Act”, in Federalismi.it 18,2025, 15-35; per una panoramica approfondita su tutte le tematiche affrontate dal regolamento si legga per tutti M. Iaselli, “AI Act. Principi, regole ed applicazioni pratiche del Reg. UE 1689/2024”, Bologna, 2024.
[17] Particolarmente rilevante appare il rischio connesso alla sanità digitale, agli algoritmi di welfare, alle piattaforme di procurement pubblico, ai sistemi di gestione automatizzata dei fondi europei.
[18] Per una panoramica generali sull’impatto dell’AI ACT negli enti pubblici si vedano le riflessioni di S. Francario, “AI Act e Pubblica Amministrazione. La decisione amministrativa automatizzata secondo il Regolamento UE 2024/1689”, in giustiziainsieme.it, 10,2024; V. Neri, “AI Act e diritto amministrativo” in Rivista nuova di diritto del lavoro,3,2025. Con particolare riferimento al settore del settore tributario cfr. A. Poddighe, “Prime riflessioni sull’impatto dell’AI Act nei processi valutativi dell’amministrazione finanziaria” in Rivista di diritto tributario, 4, 2025.
[19] Si soffermano su tale aspetto P. Vecchio e V. Bignoli, “Le responsabilità amministrative da algoritmo e intelligenza artificiale. La responsabilità da provvedimento algoritmico sia ai fini del risarcimento del danno in sede civilistica che in sede contabile come responsabilità erariale”, in Intelligenza artificiale e diritto: una rivoluzione, (a cura di) AA.VV, Bologna, 2022.
[20] Per un’analisi approfondita del concetto di responsabilità amministrativa-contabile si veda in particolare V. Raeli, “Il modello della responsabilità amministrativa come “clausola generale” e le fattispecie sanzionatorie” in lex.italia.it 5,2024; S.A. Cerrato, L. Grossi, “Elementi fondamentali della responsabilità amministrativo-contabile e danno erariale”, Torino, 2021.
[21] In tema si legga F. Foggia, “La colpa grave e la sua natura essenzialmente atipica, anche a seguito della Riforma Foti”, in Rivista della Corte dei Conti, 1, 2026, 37-44.
[22] Corte dei conti, Sez. riun., 10 giugno 1997, n. 56/A.
[23] Corte dei Conti – Sez. giur. per la Sardegna, sent. n. 135/2025.
[24] Sulla questione si veda D.U. Galetta, “Intelligenza Artificiale per una Pubblica Amministrazione 4.0? Potenzialità, rischi e sfide della rivoluzione tecnologica in atto”, in Federalismi.it, 3, 2019, 1-23.
[25] M.C. Cavallaro, “Imputazione e responsabilità delle decisioni automatizzate”. In European Review of digital Administration e Law, 1, 2020, 69-74.
[26] Analizza tale aspetto N.F. Frattari, “Robotica e responsabilità da algoritmo. Il processo di produzione dell’intelligenza artificiale”, in Contratto e Impresa,2020,458-492.
[27] Per un approfondimento cfr. G. Cavalcanti, “Algoritmi e decisione amministrativa: la metamorfosi del procedimento nell’era della digitalizzazione 4.0”, in Irpa.it, 11,2021.
[28] L. Previti, “La gestione del rischio informatico nella decisione amministrativa robotica”, in Rivista italiana di informatica e diritto, 2,2022, 67-74.
[29] In relazione alle prime riflessioni critiche sulla ridefinizione del perimetro della colpa grave ai sensi della legge Foti si veda in particolare M. Cucumile, “La riforma della responsabilità erariale nella legge n. 1 del 2026”, in lexitalia.it, 1, 2026; S. Foà, “La riforma della Corte dei conti e della responsabilità amministrativa. Profili critici: un giudice chiamato a co-amministrare?” in Federalismi.it, 5, 2026, 55-72.
[30] Un’ampia casistica dei danni erariali da intelligenza artificiale si trova in N.M. Tritto, op.cit., 295 ss.
[31] Così S. Cimini, “op.cit”,52.
[32] M. Palma, “Gli algoritmi dell’amministrazione pubblica e l’amministrazione pubblica degli algoritmi”, in Rivista italiana di informatica e diritto,2,2022, 39-53.
[33] La progressiva erosione della colpa grave appare coerente, del resto, con le più recenti trasformazioni normative della responsabilità erariale, segnate dalla tendenza a contenere la c.d. “amministrazione difensiva” e a privilegiare la logica del risultato amministrativo. Sul punto cfr. AA.V.V., “Amministrazione difensiva, responsabilità erariale e nuovo statuto del rischio pubblico dopo la legge n. 1 del 2026”, in italiaappalti.it, 8,2026.
[34] Approfondisce tale aspetto R. Merli, “Tra predizione e protezione dei dati: la pubblica amministrazione algoritmica al vaglio dei rischi e delle garanzie”, in Rivista dei Media, 1, 2026, 256 ss.
[35] La criticità che può scaturire dall’opacità dell’uso algoritmico è stata recentemente attenzionata dai giudici di Palazzo Spada i quali in due recenti occasioni hanno ricordato come l’utilizzo dell’amministrazione automatizzata non può mai bypassare il principio chiave della trasparenza all’interno dei pubblici uffici. Nel primo intervento il Consiglio di Stato, sez. VI, 6 giugno 2025, n. 4929 così afferma: “L’accesso documentale, articolazione del principio di trasparenza, non può essere negato per le difficoltà conoscitive derivanti dall’utilizzo, nell’esercizio dell’attività amministrativa, di algoritmi interamente gestiti in forma automatizzata”. Nella seconda decisione, i giudici del Consiglio di Stato (sez. IV, 4 giugno 2025 n. 4857) ricordando la concreta distinzione pratica tra algoritmi di supporto e algoritmi decisionali, chiariscono che “laddove l’algoritmo sia puramente decisionale o incida direttamente sulle posizioni giuridiche, l’amministrazione non può nascondersi dietro la proprietà intellettuale del software, ma deve garantire la totale trasparenza di codice e dataset”.
[36] In tali termini S. Cimini, “op.cit., 55.
[37] Sul concetto di colpa di organizzazione tecnologica in relazione all’impatto del linguaggio algoritmico negli enti pubblici v. per tutti C. Giovannini, “Verso un cambiamento della responsabilità algoritmica dell’ente”, in giustiziainsieme.it, 5,2026.
[38] In questi casi, il sindacato erariale è destinato a risalire la catena gerarchica, investendo gli organi di vertice dell’amministrazione per difetto di vigilanza e di programmazione organizzativa.
[39] In tema di perimetrazione del danno all’immagine dell’amministrazione e i complessi problemi di estensione alle fattispecie di lesione della reputazione dell’ente vedasi in particolare il pensiero di S. Foa, “Le Sezioni Riunite della Corte dei conti illuminano sulla (doverosa) ampiezza del danno all’immagine della pubblica amministrazione”, in Federalismi.it, 16,2026, 55-71. L’analisi condotta dall’Autore, muove dalle osservazioni poste dalla recente e importante pronunzia della Corte dei Conti in sede giurisdizionale a sezioni riunite (n. 3 del 3 marzo 2026), le quali hanno risolto una questione di massima relativa all’interpretazione dell’art. 51, comma 7, del Codice di giustizia contabile, concernente proprio l’ambito applicativo dell’azione di responsabilità per danno all’immagine della Pubblica Amministrazione. Le Sezioni riunite hanno sciolto un delicato nodo interpretativo che aveva diviso la giurisprudenza amministrativa e contabile, riconoscendo la possibilità di estendere la corrispondente azione di responsabilità oltre il perimetro dei reati contro la Pubblica Amministrazione, espressamente richiamati dall’art. 7 della legge n. 97 del 2001 (poi abrogato), ed includendovi, alla luce del medesimo codice, anche fattispecie criminose diverse, ma comunque idonee a ledere il prestigio e la credibilità dell’Ente pubblico.
[40] Si pensi agli algoritmi utilizzati per la selezione del personale, per l’assegnazione di alloggi popolari o per la valutazione dell’affidabilità fiscale.
[41] Corte dei Conti, Sezione Centrale di controllo sulla gestione, Delibera n. 92/2024/G.
[42] Sul punto cfr. C. Ardizzone, “La verificabilità tecnica come condizione di legalità dell’amministrazione digitale. Nota a Cons. di Stato, sez. V, 5 giugno 2026 n. 4520”, in giustiziainsieme.it, 10,2026.
[43] Si veda AA.VV., “Responsabilità pubbliche in trasformazione”, Bologna, 2020; F. Santangeli, “Riflessioni sul controllo giudiziale del potere. L’amministrazione digitale. Intelligenza artificiale e controllo giudiziale”, in judicium.it, 12,2024.
[44] Approfondisce tale vento di cambiamento F. Conte, “Patrimonio, sostenibilità e accountability: la metamorfosi della contabilità pubblica italiana”, in Rivista della Corte dei Conti, 4,2025, 1-16.
